一、農(nóng)村生活污水治理背景

(一)政府大力推廣PPP模式

為踐行“十八大”提出的“讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用”的精神，財政部、發(fā)改委等多部委，發(fā)布了一系列指導政府和社會資本合作（PPP）模式實施的政策和辦法，為廣泛地推廣PPP模式提供了理論和政策基礎。到目前為止，PPP模式廣泛地應用在基礎設施建設、公共服務等領域。為促使PPP項目規(guī)范順利實施，自2014年以來，財政部推出了三批共計七百余個示范項目，其中第三批示范項目涵蓋了從交通運輸、教育、文化、環(huán)境保護、市政工程等19個行業(yè)領域，總投資已突破了1萬億元，這極大地提高了基礎設施、公共產(chǎn)品和服務的供給能力。

(二)農(nóng)村生活污水治理勢在必行

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟收入不斷提高，農(nóng)民的生活方式也發(fā)生了巨大變化，自來水的普及，衛(wèi)生潔具、洗衣機、沐浴等設施也走進平常百姓家，使得農(nóng)村人均生活用水量和污水排放量增加，同時由于化肥的大量應用，減少了傳統(tǒng)農(nóng)家肥的使用，造成農(nóng)村生活污水失去了重要消化途徑。農(nóng)村生活污水的無序排放，未經(jīng)處理、利用的糞便和各種污水嚴重污染了土壤、地表水和地下水，成為農(nóng)村環(huán)境的重要污染源，這種情況造成了農(nóng)村河道水體變黑變臭、魚蝦絕跡、蚊蠅滋生的現(xiàn)象，污水中病菌蟲卵引起的疾病傳播，使群眾的身體健康受到極大威脅，農(nóng)村生活污水治理已經(jīng)迫在眉睫。

近年來相關政策的不斷出臺，農(nóng)村生活污水治理已經(jīng)曙光初現(xiàn)。農(nóng)村生活污水治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重點和難點問題，是加強農(nóng)村水環(huán)境治理的重要方面，也是提升鄉(xiāng)村基本公共服務水平、建設美麗鄉(xiāng)村、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內容。實現(xiàn)農(nóng)村生活污水有效治理在推進生態(tài)文明建設和農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化中具有標志性意義，也是實現(xiàn)建成小康社會的重要里程碑。

(三)農(nóng)村生活污水治理政策

為改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，治理農(nóng)村生活污水，國家先后出臺了一系列的政策為農(nóng)村水環(huán)境改善奠定了政策基礎。2015年4月《水污染防治行動計劃》（即“水十條”）發(fā)布，要求推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，再一次使農(nóng)村水環(huán)境治理成為眾人關注的焦點，并且明確規(guī)定以縣級行政區(qū)域為單元，實行農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治。同月，財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》中指出，“在水污染防治領域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務供給質量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義”，這為PPP模式應用在農(nóng)村生活污水治理工程中鋪平了道路。

2016年12月國務院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》指出，在“十三五”期間“推進13萬個行政村環(huán)境綜合整治，實施農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用示范工程，建設污水垃圾收集處理利用設施，梯次推進農(nóng)村生活污水治理”，將農(nóng)村生活污水治理引入國家規(guī)劃的層次，使得此類項目有更強的政策支持。

(四)農(nóng)村生活污水市場前景廣闊

根據(jù)住建部每年的全國城鎮(zhèn)污水處理設施建設和運行情況的通報可以看出，我國目前90%以上的縣城都建成了污水處理廠，城鎮(zhèn)污水治理領域已接近飽和狀態(tài)，所以在近幾年的市政污水治理的競爭越來越激烈，呈現(xiàn)一片紅海的市場形式。與此同時，農(nóng)村污水治理市場則存在著巨大的短板。2012年，全國村莊污水處理率僅為7%，和城鎮(zhèn)污水處理率差距巨大。根據(jù)環(huán)保部2013年11月印發(fā)的《農(nóng)村生活污水處理項目建設與投資指南》，2014年農(nóng)村污水分散處理設施投資單價為5000元/噸。市場則預計2017年農(nóng)村污水排放量大約為148億噸，如果按照農(nóng)村污水處理率達到20%計算，2017年農(nóng)村污水處理潛在市場規(guī)模將達到408億元，且不包含設施建成后的運營市場規(guī)模。雖然農(nóng)村生活污水治理單個處理規(guī)模比較小，但全國有2856個縣、40906個鄉(xiāng)，以及幾十萬個村，所以市場規(guī)模也將是城鎮(zhèn)污水治理的數(shù)十倍。因此，與城鎮(zhèn)污水處理的紅海市場相比，農(nóng)村生活污水處理的市場有更廣闊的前景。

二、農(nóng)村生活污水治理的理論分析

(一)農(nóng)村生活污水的內涵

根據(jù)農(nóng)村環(huán)境治理的相關界定，農(nóng)村生活污水是指人口在1萬人以下行政村和自然村，在日常生活或生產(chǎn)所產(chǎn)生的污水。

與城市生活污水相比較，農(nóng)村生活污水具有自身特色：第一，農(nóng)村人口居住相對分散，污水收集難度大；第二，無統(tǒng)一污水收集管網(wǎng)，建設起點低；第三，以家庭生活污水為主（部分區(qū)域有農(nóng)家樂），污水產(chǎn)生量不穩(wěn)定；第四，部分地區(qū)存在小型工廠和作坊，污水水質差別大。這些特點是農(nóng)村生活污水的固有屬性，使其在治理過程中存在建設投資投入大，污水量不穩(wěn)定，污水水質千差萬別等難題。

(二)農(nóng)村生活污水的處理方式與技術

鑒于農(nóng)村生活污水的特點，其處理方式主要有三種，分別是接管處理、集中處理、分散處理等方式。這三種處理方式中需優(yōu)先考慮接入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)，送到城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理，因為城鎮(zhèn)污水處理廠規(guī)模較大、運行較為經(jīng)濟，而且管理相對完善，對污水的處理效果比較有保障。當不能滿足接管條件時，再根據(jù)排水和當?shù)貙嶋H情況建設合適的集中處理設施，或者分散式處理設施。

農(nóng)村生活污水的處理技術主要針對集中和分散模式，眾多的處理技術可以歸納為兩大類: 一類是生態(tài)系統(tǒng)技術，即利用生態(tài)系統(tǒng)原理進行處理，如人工濕地處理，土壤滲濾凈化等；另一類是生物處理技術，即通過培養(yǎng)和利用微生物菌對污染物進行分解，消耗、吸收水中的有機物、氮、磷等，生物技術又分為好氧處理和厭氧處理。在實際應用中，往往將多種技術的綜合運用，取長補短，綜合處理技術效果和應用條件（農(nóng)村的硬性條件）等方面，有針對性的治理農(nóng)村生活污水。

(三)農(nóng)村生活污水治理目前存在問題

1.管理責任主體差異大。

我國對于農(nóng)村生活污水治理工程沒有明確管理主體，各地政府的管理部門差異較大。部分城市由住建局直接管理，部分城市由水務部門管理，甚至有些出現(xiàn)地方多頭管理的現(xiàn)象。管理主體的不確定導致各政府部門間相互推諉，造成了農(nóng)村污水治理工作浮于表面，治理工作實際效果不好，而對于這樣的結果又無從追責，使得農(nóng)村生活污水治理亂象叢生。

2.付費機制混亂。

由于政府管理主體的不確定，沒有統(tǒng)一的管理體系，使得付費機制更是千差萬別。目前，既有按服務戶數(shù)或常住人口包干付費，也有按照污水水量付費，還有按照處理設施站點計算費用，更有甚者綜合幾種方式付費。這些與市政污水處理的管理方式有很大區(qū)別，政府和社會投資人都存在較大的風險。

3.付費來源不明確。

付費來源是社會投資人最關心的問題之一，由于我國農(nóng)村文化及環(huán)境的特殊性，付費來源一直無法有明確的定論，是采用跟環(huán)境治理項目一樣的政府付費，從政府一般公共預算支出中列支，還是采用經(jīng)營類項目的使用者付費，或是采用跟一般城鎮(zhèn)污水處理廠一樣可行性缺口補助方式，付費方式尚不能確定。因此，社會投資人對投資農(nóng)村生活污水治理項目存在較大的顧慮。

4.建設推進困難。

首先，我國農(nóng)村生活污水治理欠賬太多，推進農(nóng)村生活污水治理，需要較大的資金支持，而政策性銀行針對農(nóng)村生活污水治理的政策性貸款，目前在試點城市較容易取得，其他的城市的貸款資金支持較少；其次，有了政策性貸款的資金支持，由于農(nóng)村文化、環(huán)境等方面的制約，農(nóng)村生活污水治理工程在建設過程中會存在阻力較大，出現(xiàn)農(nóng)村住戶關系較難協(xié)調的現(xiàn)象；最后，農(nóng)村生活污水的利益相關方較為龐雜，處理不好將會導致項目即使確定了投資人也很難真正落地。

三、農(nóng)村生活污水治理工程的PPP運作

(一)PPP運作模式

農(nóng)村生活污水治理工程一般為新建工程，在合法合規(guī)的情況下，為縮減交易環(huán)節(jié)，同時保證農(nóng)村生活污水治理設計的靈活性，建議此類項目采用設計—建設—運營—移交（DBOT）的方式進行運作，此類運作模式是建設—運營—移交（BOT）模式的變體。目前，作為全國農(nóng)村生活污水治理示范縣（市、區(qū)）的江蘇省常熟市已經(jīng)采用這種方式實施市場化運作。

農(nóng)村生活污水治理工程項目采用DBOT方式運作，具體而言，即由社會投資人與當?shù)卣付ㄕ鲑Y人共同出資設立項目公司，由政府授權的行業(yè)主管部門與項目公司簽訂《PPP項目合同》，約定在PPP合作期內由項目公司負責本項目的設計、投資、融資、建設及運營維護；項目公司通過政府付費（包括可用性付費、運維績效付費）形成的收入獲得合理的投資回報。項目PPP合作期結束后將項目公司所有資產(chǎn)無償移交給行業(yè)主管部門或其指定的相關部門，具體的運作方式如下圖所示：

圖3-1 農(nóng)村生活污水治理工程PPP項目運作方式

(二)PPP交易結構

1.投融資結構。

根據(jù)《國務院關于調整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號），此類項目資本金占項目總投資的最低比例為20%。為降低政府和社會資本的出資義務，建議此類項目的資本金占項目總投資的20%。

根據(jù)財政部《PPP項目合同指南（試行）》的說明，為了充分發(fā)揮社會資本的積極性，政府及其所屬機構在項目公司的股權比例應低于50%，且不具有實際控制力及管理權。鑒于此類項目的PPP運作特征，建議政府參股比例為10%。

2.合同體系。

農(nóng)村生活污水治理工程項目在DBOT模式下，合同體系主要包括投資合作合同、股東協(xié)議、PPP項目合同、融資合同、工程承包合同、設備采購合同和保險合同等，PPP項目合同是其中最核心的法律文件。本項目PPP合同體系如下圖所示：

圖3-2 農(nóng)村生活污水治理工程PPP項目合同體系

(三)項目監(jiān)管

1.項目主要參與方。

農(nóng)村生活污水治理工程PPP項目參與主體主要包括項目所在地人民政府及授權部門、政府出資人及社會投資人。本項目參與主體的具體職能見下表所示：

表3-1  農(nóng)村生活污水治理工程PPP項目

參與主體的職能

出于行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)性考慮，政府的授權部門一般為行業(yè)主管部門，行業(yè)主管部門一直是政府參與公私合營項目的實施機構，有較為完善的操作程序和豐富的可借鑒經(jīng)驗，一般為住建部門下屬的污水管理部門，同時也需要由當?shù)卣疇款^協(xié)調項目的土地、規(guī)劃、發(fā)改等部門的關系；政府出資人一般從城投平臺公司選擇，但為統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)整合等因素，也可專門設置水務公司，統(tǒng)一作為與“水”相關的政府出資人；社會投資人是根據(jù)項目的具體情況在企業(yè)資產(chǎn)、財務狀況、企業(yè)資質、類似項目業(yè)績、自有資金規(guī)模、商業(yè)信譽等方面，選擇企業(yè)實力強，財務狀況良好，融資能力強，有類似項目經(jīng)驗的投資人。

2.項目監(jiān)管內容。

①融資監(jiān)管

政府方主要從以下幾方面對項目公司融資情況進行監(jiān)管：

a)社會投資人對項目公司的出資額是否符合本合同規(guī)定。

b)項目公司籌措資金是否及時到位。

c)社會投資人是否抽逃項目資本金。

d)項目公司是否挪用、擠占、截留建設資金。

e)項目公司是否嚴格執(zhí)行建設資金專款專用、專戶存儲管理的規(guī)定。

f)項目公司是否按合同規(guī)定支付工程款和應由其支付的其他款項。

g)是否建立健全財務機構，財務制度是否規(guī)范。

h)是否存在違反與項目建設資金籌措、使用監(jiān)管相關法律、法規(guī)規(guī)定的其他行為。

②建設監(jiān)管

項目公司和社會投資人應按照下列要求完成本項目工程建設、施工，監(jiān)管內容包括但不限于以下內容：

a)按照投標時的承諾派駐項目經(jīng)理和技術負責人及其他工程管理人員進入現(xiàn)場組織施工，未經(jīng)政府方同意，不得擅自更換相關人員。

b)應為項目的施工建立健全質量保證體系、安全保證體系，確保工程質量符合國家現(xiàn)行的工程施工技術規(guī)范和技術標準，確保施工安全，杜絕事故。

c)社會投資人和項目公司須嚴格遵守國家、省、市的法律法規(guī)。

d)社會投資人和項目公司嚴格執(zhí)行和服從政府方的建設施工、質量、安全生產(chǎn)、文明施工等規(guī)章制度，執(zhí)行和服從當?shù)氐南嚓P規(guī)定，對違規(guī)行為，接受相關處罰。

e)嚴格執(zhí)行政府有關環(huán)境保護和土地管理、文物保護的規(guī)定，采取有效措施保護環(huán)境、文物古跡和節(jié)約用地。

f)應建立和加強與影響工程建設的地上、地下各類既有設施的產(chǎn)權（管理）單位的聯(lián)系和協(xié)調，并做好調查和保護工作，承擔損壞賠償?shù)蓉熑巍?/p>

g)必須嚴格執(zhí)行《勞動法》等有關勞動保護的規(guī)定，充分保護勞動者的合法權益。

h)遵守與項目建設有關的其他法律、法規(guī)的規(guī)定。

③運維監(jiān)管

農(nóng)村生活污水治理工程的實施機構一般為污水管理部門，項目合作期內由項目實施機構負責項目的日常運維監(jiān)管，從行業(yè)運營發(fā)展和政府監(jiān)管要求出發(fā)，以政府監(jiān)管重點為基礎確定考核目標，從而設計確定績效考核的關鍵指標，最終來指導工程設施運營維護主體的具體績效管理工作。

四、農(nóng)村生活污水治理工程的實施建議

（一）健全法律法規(guī)

雖然現(xiàn)在農(nóng)村生活污水治理工程采用PPP模式有較強的政策支持，甚至有些地方性規(guī)定，污水項目必須采用PPP模式，但是從根本上PPP的立法尚未完成，農(nóng)村生活污水治理是采用政府購買服務還是PPP模式，沒有最根本的法律支撐。另外，農(nóng)村生活污水的現(xiàn)狀千差萬別，各個地方的環(huán)境和政策條件也存在較大的差距，農(nóng)村生活污水治理PPP項目的運作模式及其適用范圍需要進一步的明確，以指導農(nóng)村生活污水領域更好更快的發(fā)展。

（二）明確主管部門

由于目前農(nóng)村生活污水治理沒有明確管理主體，導致農(nóng)村生活污水治理亂象叢生，所以必須統(tǒng)一主管部門，主管部門的確定需要兼顧管理職能與行業(yè)特征。有了主管部門的主心骨，就能打通農(nóng)村生活污水治理工程的上下級管理關系，明確管理責任，進而為廣大農(nóng)村住戶提供更好的污水治理服務，實現(xiàn)供給側改革。

（三）付費機制和付費來源

農(nóng)村生活污水治理工程項目涉及范圍廣、投資大、時限長，且項目利益相關各方訴求較多，在兼顧各方利息的前提下，從付費機制和付費來源設計上創(chuàng)新和完善，打消社會投資人的顧慮，引入更多的社會投資人，擴大市場競爭，以市場的方式選擇為農(nóng)村住戶提供更優(yōu)質污水處理服務的社會投資人。

（四）選擇有經(jīng)驗的社會投資人

盡管農(nóng)村生活污水治理工程是新興的行業(yè)，但在江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達的省份，在這方面也有較多的探索和實踐，同時也催生一批具備一定經(jīng)驗的社會投資人，他們或是具有較好的處理技術，或是有較強的管理能力，亦或是有較為先進的項目推進經(jīng)驗。總之，選擇有農(nóng)村生活污水治理經(jīng)驗的社會投資人，能使地方政府少走彎路，能更快、更有效的解決村莊環(huán)境中污水收集難、傳輸處理不當?shù)入y題。