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段進院士：關于《國土空間規(guī)劃城市設計指南》編制工作的幾點思考
以下文章來源于中國國土空間規(guī)劃 ，作者段進
中國國土空間規(guī)劃
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導讀
國土空間規(guī)劃分技術委員會的成立，引起業(yè)界廣泛關注，專家們圍繞加快建立國土空間規(guī)劃技術標準體系展開熱烈研討、積極建言獻策。段進院士關于開展《國土空間規(guī)劃城市設計指南》的研究，在城市設計積極響應生態(tài)文明建設，順應國土空間規(guī)劃技術標準體系重構大局，探索新的技術思路、方法和實施管理路徑等方面形成了一些思考。
內容來源： 中國國土空間規(guī)劃
建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好家園的重要手段, 是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。隨著“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的基本建立，如何建立與之相匹配的規(guī)劃技術標準體系，成為規(guī)劃工作者廣泛關注的焦點。
中共中央國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“充分發(fā)揮城市設計、大數據等手段改進國土空間規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平”，明確了城市設計在國土空間規(guī)劃編制、提高國土空間品質中的重要作用。
城市設計作為“城市環(huán)境品質提升”的有效工具，與法定化的國土空間規(guī)劃到底是什么關系？新時代國土空間規(guī)劃體系中城市設計該扮演什么樣的作用和角色？如何充分發(fā)揮城市設計在國土空間品質提升中的作用？
這一系列問題都困擾著廣大規(guī)劃工作者，急需通過技術標準體系加以規(guī)范和引導。
2019年12月，自然資源部委托我們開展《國土空間規(guī)劃城市設計指南》（以下簡稱《指南》）的研究，在城市設計積極響應生態(tài)文明建設，順應國土空間規(guī)劃技術標準體系重構大局，探索新的技術思路、方法和實施管理路徑等方面形成了一些思考。
01生態(tài)文明建設中城市設計內涵拓展
十八大提出加快推進生態(tài)文明建設，標志著“我國城市建設從初期的以生產要素和投資驅動為特征的外延式、資源過度消耗型模式逐步轉變?yōu)橐詣?chuàng)新和財富驅動為特征的，經濟、社會、環(huán)境協調發(fā)展的內涵式、技術提升型模式”。在生態(tài)文明建設的背景下，根據國土空間規(guī)劃全域全要素綜合管控的新要求，應對城市設計的經濟、社會、環(huán)境等內涵進行更多思考。
《指南》研究因勢利導，對城市設計的價值、對象、途徑等方面進行了必要的拓展。在價值導向上，以生態(tài)系統優(yōu)化、歷史文脈傳承、功能組織有序為基本原則，強調人與自然的和諧共生，歷史文脈的傳承積淀，社會包容的人文關懷，創(chuàng)新發(fā)展的空間品質，而不僅僅關注景觀風貌與特色。在工作對象上，突破原有的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)范圍，拓展至各類生態(tài)保護與控制區(qū)、農田保護區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等。在技術途徑上，通過公共政策途徑和技術管控方法與空間規(guī)劃、建設管理以及社會實踐緊密結合，實現對人類聚落及其環(huán)境的相互關系和結構形態(tài)進行多層次、系統化和整體性組織安排與空間創(chuàng)造。
在此基礎上，進一步明確國土空間規(guī)劃中的城市設計是基于對人居環(huán)境多層級特征的系統辨識，多要素特征的統籌協調，以及生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念下自然、文化保護與發(fā)展的整體認識，運用設計思維，借助規(guī)劃傳導，通過政策推動，對區(qū)域、城市、社區(qū)、場所等不同尺度和層級的人類聚落及其環(huán)境系統，形成整體布局的結構優(yōu)化，生態(tài)系統的健康持續(xù)，歷史文脈的傳承發(fā)展，功能組織的活力有序，風貌特色的引導控制，公共空間的系統建設，實現美好人居和宜人場所的積極塑造。
02“一張藍圖” 中城市設計內容融入
新時期的國土空間規(guī)劃“主要通過機制和空間兩方面協同來解決規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突等問題”。在機制協同方面，自然資源部成立，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責；在空間協同方面，基于國土空間基礎信息平臺同步開展國土空間規(guī)劃“一張藍圖”建設，多規(guī)劃、多學科共策共謀，實現各類空間資源的精準管控和綜合整治，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎。
然而，與法定規(guī)劃的銜接是城市設計一直以來面臨的難題。脫離于國土空間規(guī)劃的、以“城市體形環(huán)境構思和安排”為主要內容的傳統城市設計，難以融入國土空間規(guī)劃的“一張藍圖”。《指南》明確了城市設計與“五級三類”國土空間規(guī)劃相融合的關系構架，提出在國土空間規(guī)劃中運用城市設計的思維和方法，從空間環(huán)境品質的角度對規(guī)劃編制形成反饋，提升“一張藍圖”制定的科學性和藝術性，將“提高規(guī)劃編制和管理水平”貫穿于國土空間規(guī)劃的各層級、各階段。
以總體規(guī)劃階段的城市設計為例。《指南》強調除了特色資源保護、總體風貌特色定位、景觀風貌與公共空間系統構建、重點控制區(qū)劃定等常規(guī)總體城市設計內容，還要在發(fā)展目標戰(zhàn)略、底線約束、總體格局、空間結構、公共服務與基礎設施、國土整治修復、城市更新等方面與總體規(guī)劃有效銜接。尤其應對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林田湖草海的整體空間關系、藍綠空間網絡等內容提出優(yōu)化建議，并將這一內容體現到“三條控制線”的劃定過程中，塑造具有特色和比較優(yōu)勢的國土空間格局和空間形態(tài)，從而優(yōu)化資源環(huán)境底線約束。
03全域用途管制中城市設計思維運用
傳統城市設計主要聚焦于城市建設區(qū)域，對農業(yè)和生態(tài)空間關注較少。在城鄉(xiāng)人居環(huán)境高質量發(fā)展與“美麗中國”國土空間開發(fā)保護利用的關鍵命題下，整合生產、生活和生態(tài)全域空間，進行山水林田湖草海全要素管控急切需要城市設計思維的全面融入。正如著名規(guī)劃學者培根所說，“任何地域規(guī)模上的天然地形的形態(tài)改變或土地開發(fā)，都應當進行城市設計”。因此，如何在國土空間準入、規(guī)劃選址等用途管制環(huán)節(jié)體現城市設計思維，實現生態(tài)—空間—景觀關系的一體化提升，是研究的重要出發(fā)點。
研究中創(chuàng)新性地將城市設計思維運用在農業(yè)、生態(tài)空間用途管制中，并十分強調不宜簡單套用城市空間的設計手法，而是以生態(tài)美麗、自然原真、整體和諧為原則，對農業(yè)、生態(tài)空間內的各類人工行為進行引導控制，提出生態(tài)設計策略和以人工環(huán)境自然化為導向的導控要求（如生態(tài)網絡與生態(tài)景觀、地形地貌、藍綠空間網絡、大地景觀、活動場所等），最大程度守住環(huán)境品質的底線、提高國土空間的品質。究其實質，是以文化作為人與生態(tài)關系的媒介，以設計思維將人工之美有機嵌入自然原真之美，使人工與自然融為有機整體，實現全域“美麗國土”的科學管控。
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