今年5月12日是第16個全國防災減災日，主題是“人人講安全、個個會應急——著力提升基層防災避險能力”。本文為中國水利水電科學研究院教授級高工程曉陶于2023年9月24日在2022/2023中國城市規劃年會之專題會議十七“打造人與自然和諧共生的韌性空間”上所作題為《城市洪澇防治的流域統籌與韌性提升》的主題報告。報告總結了海綿城市建設推進十周年來認識的深化與進展，指出城市洪澇防治需走流域統籌的綜合治水之路，并給出了發展中國家韌性提升的基本策略。

一、高質量發展對城市洪澇防治的要求

1、洪水災害形勢嚴峻

全球氣候持續增暖與人類活動加劇，明顯加大了災害性天氣事件發生的可能性及其后果的不確定性，“灰犀牛”“黑天鵝”接踵而來，既有的災害防治系統和應急處置體系為應對異常災害風險，不得不面臨更大的壓力和空前的挑戰。

海河“23.7”流域性特大洪水京津冀降水實況

2023年7月29日至8月1日，臺風“杜蘇芮”殘余環流攜豐沛水汽北上，受到華北北部“高壓壩”攔截，加上太行山和燕山山脈地形抬升等共同作用，京津冀地區出現1963年以來最大場次降雨過程，部分地區洪澇災害嚴重。海河流域有22條河流發生超警以上洪水，8條河流發生有實測資料以來最大洪水，大清河、永定河發生特大洪水，子牙河發生大洪水，海河流域發生流域性特大洪水。海河“23?7”流域性特大洪水中，海河流域28處蓄滯洪區中先后有8處啟用。

海河“23.7”流域性特大洪水蓄滯洪區啟用情況

2、統籌發展與安全面臨更大的壓力

從全球范圍來看，發達國家的人口城鎮化率平均已超過80%，據預測，其城市人口總數從21世紀初的9億至2050年將達到11億，已經基本處于平衡態了。而發展中國家的城市人口，將從25億翻番至52億，前期基礎設施建設欠賬較多，后期壓力還將持續增大。2020年中國城市人口增至9.02億，人口城鎮化率達到63.89%，21世紀前20年，中國新增的城市人口4.43億，已相當于歐盟國家人口的總和。

根據聯合國減少災害風險辦公室的統計數據，2000-2019年間全球災害事件最多的10個國家中，有8個是發展中國家，有8個在亞洲。我國是亞洲最大的發展中國家，自然災害列在全球首位 ，中國是自然災害最為嚴重的國家之一。

全球災害事件最多的國家（來源：災害的人類成本：過去20年（2000-2019）的概述。聯合國減少災害風險辦公室，2020年）

據統計，2022年我國一線城市首次集體出現人口減少，除北京、上海、廣州人口分別減少4.3萬人、13.54萬人和7.65萬人之外，深圳人口也減少1.98萬人。城鎮化進程減速標志著我國從追求高速度發展進入了謀求高質量均衡發展的新階段。由于我國城市化進程的多樣性，在洪澇防治模式上不存在所謂的“最佳模式”，也加大了治理方略抉擇的復雜性。

3、水利是實現高質量發展的基礎性支撐和重要帶動力量

黨的十八大以來，習近平總書記多次對完善治水管水體制機制法治提出要求、作出部署，強調要完善流域管理體系，完善跨區域管理協調機制；健全湖泊執法監管機制；加強流域內水生態環境保護修復聯合防治、聯合執法。

水利部黨組書記、部長李國英指出，要強化流域治理管理，堅持流域系統觀念，強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理，健全流域規劃體系，推進流域協同保護治理，實施流域控制性水工程聯合調度、統一調度，推進上下游、左右岸、干支流聯防聯控聯治。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，明確提出優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系。因此，適度超前開展水利基礎設施建設，不僅能為經濟社會發展提供有力的水安全保障，而且可以有效釋放內需潛力，發揮投資乘數效應，增強國內大循環內生動力和可靠性，具有穩增長、調結構、惠民生、促發展的重要作用。

二、海綿城市建設推進十周年來認識的深化與進展

1、海綿城市的提出

2013年12月12日，習近平總書記在《中央城鎮化工作會議》的講話中強調：“提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來，優先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。其要旨有兩點，一是應統籌考慮水多水少水臟的問題，二是治理中要順其自然，要將人的力量與自然的力量相結合。

隨后，住建部開始推動海綿城市建設，編制了《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建(試行)》，目標是小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解。應該指出，海綿城市建設應統籌低影響開發雨水系統、城市雨水管渠系統及超標雨水徑流排放系統，以上三個系統相互補充、相互依存，是海綿城市建設的重要基礎元素。

同時，水利部出臺了《推進海綿城市建設水利工作的指導意見》，指出海綿城市是以低影響開發建設模式為基礎，以防洪排澇體系為支撐，充分發揮綠地、土壤、河湖水系等對雨水徑流的自然積存、滲透、凈化和緩釋作用，實現城市雨水徑流源頭減排、分散蓄滯、緩釋慢排和合理利用，使城市像海綿一樣，能夠減緩和降低自然災害和環境變化的影響，保護和改善水生態環境。

2、海綿城市建設的本質追求與階段特征

海綿城市是將城市排水思路由傳統“快排”思路轉變為“緩釋”，措施為“滲、滯、蓄、凈、用、排”。建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，其本質是謀求道法自然、天人合一的發展模式與綜合治理模式，是將生態理念融入到城市發展規劃與綜合治水規劃之中。

道法自然，就是按規律辦事。在發展中既要遵循自然的規律，也要遵循經濟社會的發展規律；天人合一就是要保護、利用以致增強自然的力量，以綜合治理手段形成人與自然間的合力，在流域、城市、社區三重尺度上統籌考慮防洪排水治澇、徑流污染防治、水資源利用與生態環境保護的需求，走出經濟社會發展新常態下符合自身國情水情的綜合治水之路。

傳統雨水管網、最佳管理實踐（BMPs）以及低影響度開發（LID）在目標、管理方式、流量控制、水質控制、工程措施、所需空間、對場地的干擾、與景觀的結合、對自然資源的保護、維護與成本等方面都存在不同，是個漸進的過程。

美國二戰之后也經歷了加速城鎮化的階段，按“先地下、后地上”原則修建排水系統，由于雨水通過管網盡快排向河道，加之經濟發展后污染加重，出現了雨洪峰值增大與初雨污染的問題。為滯洪削峰與減輕污染，1970年代起推進最佳雨洪管理實踐，主要靠集中的大型設施。至1990年代，為恢復自然的水文特征，才推行起低影響度開發模式。我國快速城鎮化階段，一度存在“先地上、后地下”，顧面子不要里子的問題，有些地方直接就想以LID方式靠短期高投入一舉實現整套治水的高指標，結果往往是得不償失。需要指出的是，一味延伸傳統，或簡單照搬他國先進模式，都可能付出高昂代價。因此，綜合治水需從基本國情出發，因地制宜、因勢利導。

3、海綿城市認識的深化與發展

隨著近些年的研究與實踐，對海綿城市建設的現實需求更加明確，即到底優先要解決什么問題：是城市看海與水體黑臭！另外，對擬解決問題的復雜性與艱巨性有了更深入的理解。同時，對決策者與社會公眾都需要說明，由于問題的復雜性和艱巨性，城市看海與水體黑臭，不是靠短期高投入就可能立竿見影徹底解決的。任南琪院士關于我國海綿城市建設的發展歷程—城市水循環系統1.0版至4.0版，體現了對治水系統工程認識的深化。城市治水是項系統工程，海綿城市建設不能碎片化，要統籌考慮，由于不同區域洪水特性各異，治水對策要因地制宜；同一區域隨經濟社會發展，洪水風險與治水需求變化，要因勢利導。

三、城市洪澇防治需走流域統籌的綜合治水之路

城市水利是以城市所處的河湖水系及城市水循環為主要對象，在水利基礎設施規劃、設計、建設、運營、維護、監測與管理及人類涉水活動監管的全過程中，統籌運用工程、法律、行政、經濟、科研、教育、技術等手段，為滿足城市日益提高的水安全保障需求和支撐城鄉協調發展而進行的一系列綜合治水與涉水管理活動。

這些活動的主要作用是防洪治澇、供水保障、雨水資源利用、水環境治理、水景觀構建、水生態修復、水土保持、水運交通、水文化傳承和水務綜合管理等。城市水利具有綜合性、基礎性、延續性、公益性、資金密集性和管理復雜性等基本特征，需要大力促進部門協作、信息共享與社會參與。

1、在綜合治水中要變“失度”為“適度”，必須奉行生態文明的理念

在生態文明理念指引下，以謀求人水和諧的可持續發展為目標，依靠科技與管理的進步，統籌規劃，綜合治理，道法自然，天人合一，構建生態環境友好的水利工程體系，趨利避害，化害為利，減輕風險，保障安全。

2、加強部門間與區域間的協作已成綜合治水的必然要求

綜合治水需要加強各相關部門的密切協作，比如2014年，浙江就已經開始了五水共治，統籌考慮治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水。再如2015年出臺的水10條，需要統籌環境保護部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、衛生計生委、海洋局等多個部門。然而，目前壓力仍然巨大，綜合治水還面臨著嚴峻的挑戰，部門協作還存在不協調的問題，河長制仍存在亟待完善的問題。

四、發展中國家韌性提升的基本策略

1、災害風險的內涵

以區域為對象，災害風險指在一定時空間范圍內，由自然或人為原因導致不同類型不同規模災害事件的發生概率，及其對人類生命、財產以及社會經濟活動造成損失的可能性，即風險的大小涉及致災因子的危險性H、承災體的暴露度E與脆弱性V。

以特定系統如基礎設施為對象，其災害風險可定義為由事故或災害事件導致不期望后果的可能性，即風險是威脅T、脆弱性V和后果C的函數。這個后果包括了由于基礎設施系統破壞所導致的其他一系列不利事件。

2、 基礎設施韌性提升基本概念的再認識

單一承災體/系統的洪水韌性示意圖如下圖所示。作為正經歷快速城鎮化進程的發展中國家，“先地上、后地下”“重面子、輕里子”現象普遍存在，圖中點劃線①表明我國城市基礎設施建設起點較低，且往往處于明顯滯后狀態，補短板的壓力很大，遭遇大洪水時系統并未進入平衡態。

而大災之后，人們不僅希望快速恢復重建，而且希望系統能夠達到更高、更安全的水平，以滿足經濟社會發展和安全保障的需求，如圖中點劃線②所示，以免下次暴雨來臨，又會重蹈覆轍。顯然，對于尚處在快速爬坡進程中的發展中國家，韌性提升需求，不是僅僅為了應對未來氣候變化帶來的潛在風險，而是要在現實中統籌好發展與安全。

3、城市水利基礎設施韌性提升策略與措施

結合我國的國情，城市水利基礎設施韌性提升策略與措施可以從以下環節著手：

（1）風險辨識：

針對變化環境，增強辨識災害鏈及超標準洪水等對水利工程構成重大威脅的能力，識別最大可能與最不利情景下的薄弱點，判別工程失事或失效可能危及的范圍及其造成的后果。

（2）危險感知：

改進監測、預報、預警系統，熟悉不同等級危險臨近的前兆；具備對多源信息及工程險情進行快速、綜合研判與推演的能力；明確分級預警信息發布的范圍、對象與送達方式。

（3）抗災搶險：

提升根據險情類別、等級與緊迫性制定搶險方案并組織實施的能力；對超標洪水，制定防洪工程體系的優化調度方案，滯洪削峰，減勢消能，盡力降低洪水危害性。

（4）應急處置：

為應對工程失事或水庫轉入緊急泄洪的保壩運行狀態、蓄滯洪區分洪運用等極端情況，編制針對性強的應急預案，推進預案實施的能力建設與物資準備。

（5）災損承受：

針對最大可能的災難情景積極采取減輕風險、減少損失的防范性措施。針對最不利情景建立水利工程體系的保險機制，使巨災風險在時空上得以分擔。

（6）韌性重建：

綜合研判災難成因、薄弱環節與短板，重建中吸取教訓，探討可行的、有助于提升系統韌性的改進措施，分輕重緩急，統籌兼顧，避免盲目轉移風險。

4、綜合治水、韌性提升適宜方案的評估與抉擇

首先要做好規劃，規劃的失誤是最大的失誤。其次要進行可行方案的優化比選，實施順序的優化安排。對于規劃方案的選擇，要有需求分析、約束條件分析、成本效能分析以及風險分析。

5、發展中國家復雜城市水問題的解決，需走“中西醫結合”診斷和綜合治理之路

中國的水問題，總體來說是延續數千年的慢性病，但在人口倍增與快速城鎮化的背景下，也顯現出急性病的新特征。中醫通過長期臨床經驗的總結，經望聞問切，了解患者整體狀態，強調身心一體，辯證調理施治；西醫基于解剖、病理醫學知識和儀器檢查來診斷病情，對癥下藥、刀至病除。在基礎信息不完備、難共享的現實條件下，單純依靠建立完善的指標體系進行風險、安全、韌性等方面的評價，尚難以得到可靠的結果。以需求為引領、問題為導向，結合情景分析等技術手段，也可以做出綜合研判。城市復雜水問題的解決，需因地制宜，形成合力，統籌用好藍、綠、灰手段，以非工程措施來推動有利于整體與可持續發展的工程措施。

五、結語

河湖水系的連通性，決定了流域內各城市間及城鄉間在綜合治水上加強溝通協調的必然需求。只有大力推動城市洪澇防治的流域統籌，才能為城市/區域的高質量發展提供更為堅實的基礎支撐與水安全保障。標準適度、布局合理、維護良好、更具韌性、調度科學的防洪排澇工程體系，是人水和諧與可持續發展的基本依托。洪澇綜合防治涉及更新觀念、改進機制、創新技術與健全保障體系。有利于流域整體和可持續發展的工程措施需以法規、經濟、行政等非工程措施來推動。規劃失誤是最大的失誤。藍綠灰結合，以流域為單元的城市綜合治水規劃，尤需重視實施目標的優化分解、實施步驟的優化安排與實施力量的優化整合。城市洪澇防治的流域統籌與韌性提升，必然對決策科學化提出更高的要求，數字孿生流域/城市的發展，將為決策科學化提供有力的工具，并成為倒逼信息共享的動力。