近日，湖南省人民政府辦公廳印發了《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021-2035年）》（以下簡稱《專項規劃》）。《專項規劃》全面統籌發展和安全、保護與保障、當前與長遠，對耕地和永久基本農田、耕地后備資源、恢復耕地空間實行耕地保護“一張圖”管控，是全省耕地保護的總綱，是全省國土空間規劃必備的專項規劃。

　　一、出臺背景

　　2021年3月開始，在全國率先啟動編制省市縣耕地保護國土空間專項規劃，將此作為落實習近平總書記關于耕地保護的系列論述和重要指示批示精神的湖南行動，為各級黨委政府落實耕地保護黨政同責提供綱領和準繩，是我省堅守耕地紅線落實最嚴格耕地保護制度的重要抓手和有力舉措。

　　一是中央有明確要求。近年來，黨中央將耕地保護提到前所未有的戰略高度，習近平總書記明確指出，糧食安全就是國之大者，18億畝耕地必須實至名歸，耕地保護任務和永久基本農田保護目標必須優先劃定并帶位置下達。

　　二是法規有具體規定。湖南省實施《土地管理法》辦法明確要求編制并嚴格執行耕地保護專項規劃；《專項規劃》作為我省國土空間規劃體系的必備的專項規劃，是全省“四級三類”國土空間規劃體系的重要組成部分，同時列入省政府常務會審定的8個專項規劃之一，并明確作為國土空間總體規劃審批的前置條件。

　　三是現實有迫切需求。統籌好耕地、林地、園地等農用地的空間關系，處理好耕地與生態保護紅線、建設用地的空間關系，迫切需要加強源頭管控，強化“一張圖”管理。

　　二、《專項規劃》的主要內容

　　《專項規劃》包括前言和正文的12章49節。緊緊圍繞黨中央對新時期耕地保護“量質并重、嚴格執法、系統推進、永續利用”等重大要求，提出到2025年，基本形成具有湖南特色的全程一體化和數量、質量、生態和文化“四位一體”耕地保護利用體系；到2035年，全面構建任務明確、責任落實、措施有力的耕地保護機制，基本建成現代化、法治化的耕地保護體系。主要內容包括五個方面：

　　（一）確定核心指標。明確耕地保護目標、永久基本農田保護面積、永久基本農田儲備區規模、補充耕地任務量、糧食播種面積、油菜種植面積和高標準農田建設任務7大指標，分別明確到2025年（近期）和2035年（遠期）的目標值并分解到市州。其中，到2025年全省耕地保護目標不少于5431.71萬畝，永久基本農田面積不少于4812萬畝；到2035年全省耕地保護目標不少于5373.93萬畝，永久基本農田面積不少于4804.69萬畝，明確全省糧食播種面積不少于7150萬畝，油菜種植面積不少于2280萬畝，提出到2035年逐步將永久基本農田全部建設高標準農田。

　　（二）明確空間布局。《專項規劃》注重空間統籌，統籌好耕地和林地、園地等其他農用地空間關系，特別是耕地和林地空間關系，確保恢復耕地、耕地后備資源、規劃造林綠化空間、公益林優化調整等協調一致；按照“米袋子”優先、“菜籃子”調優、林果業上山原則，統籌好耕地用途與各類農業生產活動的關系，確保各類農業生產活動各得其所，相得益彰；按照良田凈增加原則，統籌好耕地恢復與高標準農田建設、農村土地綜合整治的關系，確保耕地數量穩定、質量提升、布局更優化。同時，統籌保護和保障，合理保障城鎮發展和重點項目建設需求，為高質量發展提供要素保障。

　　（三）編制形成耕地保護“一張圖”。《專項規劃》將耕地保護各類空間統一到國土空間同一底板，形成耕地保護“一張圖”。耕地保護“一張圖”設置基礎圖層、管控圖層、規劃圖層和特殊圖層四類圖層，重點加強對各類特殊耕地的管控，切實做到 “數、線、圖”相一致，解決過去各類規劃基礎數據不一致、分類標準不統一、內容重疊沖突等突出問題。依托實景三維構建全省耕地保護“一張圖”，既能直觀、逼真的展示各類資源的立地條件和自然地理格局狀況，既回答好明確耕地保哪里、占哪里、補哪里、恢復哪里、提升哪里，又做到實施、監督、考核、評價都在“一張圖”上實現，真正做到以圖找地、以圖管地、以圖定責。

　　（四）部署一批耕地保護重大工程。為解決省域內耕地后備資源分布區域和結構不平衡的問題，根據自然地理格局、資源稟賦情況和工作基礎，《專項規劃》部署一批高標準農田建設和土地整治、旱改水和恢復耕地等重大工程，并明確重大工程的實施規模、范圍、主要措施和預期成效。

　　（五）構建耕地保護管控體系。以“田長制”為抓手，全面壓實耕地保護和糧食安全責任；健全耕地保護綜合監測體系，對耕地實行全流程閉環管理；深化耕地全生命周期管理，構建破解耕地“非農化”“非糧化 ”長效機制，推動構建保護更加有力、運行更加順暢、管理更加高效、成效更加明顯的耕地保護新格局。

　　三、規劃解決的重大問題

　　（一）實現了全省耕地和永久基本農田全部帶位置下達。《專項規劃》通過構建核心指標體系，逐級分解規劃目標任務，明確耕地保護責任主體，做到耕地保護有的放矢、精準發力。同時強化管控，將耕地和永久基本農田保護任務全部逐圖斑帶位置下達，結合“5+1”田長制責任體系建設，明晰每個行政村、每個網格的耕地保護范圍和管控要求，把耕地保護工作真正延伸到“最后一公里”，守護好每一寸“飯碗田”。

　　（二）突出“量質并重”，明確逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。《專項規劃》統籌《湖南省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》確定的目標任務與永久基本農田全部建成高標準農田新的目標任務，統籌已建成高標準農田和永久基本農田空間布局，明確規劃期的建設思路、區域布局、重點建設內容等，確保實現到2025年全省規劃累計建成高標準農田4298萬畝，到2030年累計建成4643萬畝；到2035年，將永久基本農田全部建成集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好的高標準農田。

　　（三）貫徹“以補定占”，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理。《專項規劃》明確在規劃期改革完善耕地占補平衡制度，堅持“以補定占”，嚴格落實“占一補一、占水田補水田”。將全省457.10萬畝耕地后備資源和887.98萬畝可恢復資源在專項規劃中落實到具體地塊，從而在國土空間規劃中解決未來一段時期內“將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理”的空間和資源保障問題。

　　（四）注重空間協調，實現將耕地保護各類空間落實到“一張圖”。《專項規劃》與林地保護利用規劃等相關規劃有效銜接，進一步統籌耕地、林地、園地和草地空間布局，重點解決處理好林耕空間矛盾問題，將各類空間都統一到國土空間同一底板，實現耕地保護“一張圖”管控，解決過去各類規劃基礎數據不一致，分類標準不統一、內容重疊沖突等突出問題，實現了規劃數據統一、規劃用途明確。

　　（五）“山上”換“山下”，提出優化耕地布局的“湖南方案”。積極穩妥推進耕地“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調整到山下，果樹苗木盡量上山上坡，實現“林果上山，耕地回家”，逐步優化耕地布局。同時，明確在優化耕地布局和整改復耕過程中，既要依法依規，又要實事求是，要充分考慮當地自然地理、農業生產條件，堅持大穩定、小調整，統籌優化農用地布局；要充分考慮耕地恢復的經濟成本和社會成本，科學制定計劃，合理把握節奏，分類、分區穩妥推進。要充分尊重農民意愿，根據實際情況適當給予經濟補償，并留出一定過渡期，堅決杜絕“簡單化”“一刀切”。