釋義

全域土地綜合整治是以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)依據(jù)，在特定區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作，旨在優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，提升空間功能與價值，強(qiáng)化耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，改善生產(chǎn)生活條件及生態(tài)環(huán)境，推動鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略落地的空間治理活動。

前言

2024年黨的二十屆三中全會在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確提出：借鑒“千萬工程”經(jīng)驗，健全鄉(xiāng)村全面振興長效機(jī)制。2025年2月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出：在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域為統(tǒng)籌單元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治。  為學(xué)習(xí)借鑒浙江“千萬工程”經(jīng)驗，2019年自然資源部啟動全域土地綜合整治試點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，全國25個省份累計實施超1500個試點(diǎn)項目，投入資金逾6700億元，完成土地綜合整治720萬畝，新增耕地66萬畝并集約建設(shè)用地16萬畝。截至目前，自然資源部已發(fā)布30個全域土地綜合整治試點(diǎn)典型案例。  全域土地綜合整治是系統(tǒng)性工程，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工程，更是未來中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基石。其以國土空間優(yōu)化為導(dǎo)向，以生態(tài)治理為抓手，以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為核心，著力構(gòu)建“三生融合”的鄉(xiāng)村振興新格局。

《全域土地綜合整治全過程操作手冊》（簡本）在此背景下編制，旨在為各級地方政府提供完整的工作思路與決策參考。

目錄

第一部分 全域土地綜合整治的主要政策依據(jù)及意義 

第二部分 全域土地綜合整治的主要內(nèi)容與申報流程

第三部分 實施方案的編制

第四部分 主要資金來源分析

第五部分 組織管理與模式創(chuàng)新

第六部分 主要注意事項與風(fēng)險提示

 一、全域土地綜合整治的主要政策依據(jù)及意義

（一）政策依據(jù)  以下為全域土地綜合整治的主要政策依據(jù)：   

- 2019年12月《自然資源部關(guān)于全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）   

- 2020年6月自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司《全域土地綜合整治試點(diǎn)實施要點(diǎn)（試行）》的函（自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號）   

- 2020年9月《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好全域土地綜合整治試點(diǎn)有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號）  

- 2020年《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號）   

- 2021年4月自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司《全域土地綜合整治試點(diǎn)實施方案編制大綱（試行）》   

- 2022年11月《自然資源部辦公廳關(guān)于改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（自然資辦函〔2022〕2483號）   

- 2023年4月《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守底線規(guī)范開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作有關(guān)要求的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕15號）   

- 2024年1月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》（中辦〔2024〕1號）   

- 2024年8月《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》（自然資發(fā)〔2024〕149號）   

- 2024年10月《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》（自然資發(fā)〔2024〕204號）   

- 2024年12月《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治實施指南（試行）的通知》（自然資辦發(fā)〔2024〕57號）   

- 2025年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》 

（二）全域土地綜合整治的意義   

1. 響應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略需求：全域土地綜合整治項目是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實踐，其內(nèi)容豐富、支持范圍廣泛、政策力度強(qiáng)勁，同時涵蓋可持續(xù)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)村人居環(huán)境改善、新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、西部大開發(fā)等戰(zhàn)略。   

2. 優(yōu)化國土空間布局：該項工作以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，聚焦生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間優(yōu)化，旨在提升空間功能與價值，加強(qiáng)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，改善生產(chǎn)生活條件及生態(tài)環(huán)境，推動鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略落地。   

3. 適應(yīng)未來發(fā)展趨勢：通過全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理與多元舉措，整合零散耕地及其他農(nóng)用地空間，盤活農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地及低效閑置建設(shè)用地指標(biāo)，合理布局村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等用地，全面提升土地節(jié)約集約利用水平，為城市發(fā)展預(yù)留充足空間。  

 4. 實現(xiàn)區(qū)域整體收益增長：項目收益涵蓋整治產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)與補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益、土地流轉(zhuǎn)收益、生態(tài)產(chǎn)品碳匯交易收益、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營收益（如自然資源開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工倉儲物流、休閑觀光電商農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文化旅游、民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村體驗、表演藝術(shù)、教育培訓(xùn)、研學(xué)旅行、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)等）。需注意，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)與補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益不得直接作為貸款還款來源。

二、全域土地綜合整治的主要內(nèi)容與申報流程 

（一）實施條件與負(fù)面清單   

1. 總體要求

縣級人民政府需結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，綜合評估整治的必要性與可行性，選擇有整治需求、具備整治條件與能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作。存在負(fù)面清單情形的村莊不得納入整治區(qū)域；已納入或?qū)嵤┲谐霈F(xiàn)問題的，需及時整改，整改不力的應(yīng)按規(guī)定調(diào)出。   

 2. 實施條件   

（1）存在整治需求：當(dāng)?shù)厝罕娬我庠笍?qiáng)烈；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有待提升；建設(shè)用地利用效率與節(jié)約集約程度需優(yōu)化；生態(tài)質(zhì)量與人居環(huán)境有待改善；土地要素創(chuàng)新性配置需強(qiáng)化；生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局需優(yōu)化。   

（2）具備整治條件：具備較大的空間布局優(yōu)化、耕地集中連片整治、建設(shè)用地騰挪盤活、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升潛力；土地權(quán)屬清晰無爭議。   

（3）擁有整治能力：具備較強(qiáng)的資金保障、組織協(xié)調(diào)與基層治理能力。   

 3. 負(fù)面清單   

（1）群眾權(quán)益方面：違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制合村并居、大拆大建，變相強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地或“上樓”；借整治名義在鄉(xiāng)村違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)，或允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、建設(shè)別墅大院及私人會館；違背群眾意愿大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地；存在權(quán)屬爭議或權(quán)屬調(diào)整不規(guī)范。

（2）耕地保護(hù)方面：未落實永久基本農(nóng)田“先補(bǔ)劃后調(diào)整”要求；借整治變相占用或調(diào)整永久基本農(nóng)田；在城鄉(xiāng)建設(shè)中以單個項目占用為目的擅自調(diào)整永久基本農(nóng)田；調(diào)整后永久基本農(nóng)田質(zhì)量與布局不符合要求。

（3）生態(tài)保護(hù)方面：破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖，違法占用林地、濕地、草地，砍伐或非法移植古樹名木，以整治名義擅自毀林開墾或采礦；未經(jīng)科學(xué)論證與評估擅自開展大規(guī)模未利用地開發(fā)；隨意調(diào)整或占用生態(tài)保護(hù)紅線。

（4）歷史文化保護(hù)方面：破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌與歷史文化文脈，在傳統(tǒng)村落核心保護(hù)區(qū)開展違規(guī)拆建活動。

（5）資金保障方面：資金保障不足，新增地方政府隱性債務(wù)。

（6）其他方面：單純追求增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)與補(bǔ)充耕地指標(biāo)；工程過度景觀化，搞“面子工程”；經(jīng)綜合評估不適合開展整治的其他情形。   

（二）整治內(nèi)容與要求   

1. 農(nóng)用地整治：在嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的前提下，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，落實耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求，優(yōu)化農(nóng)用地布局、提升耕地質(zhì)量、實施農(nóng)田生態(tài)化改造。   

2. 建設(shè)用地整理：圍繞宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需求，統(tǒng)籌區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化傳承及農(nóng)民住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地需求，優(yōu)化建設(shè)用地布局、開展村莊建設(shè)用地整理、推進(jìn)廢棄采礦用地復(fù)墾利用、實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。   

3. 生態(tài)保護(hù)修復(fù)：以嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、改善農(nóng)村人居環(huán)境、優(yōu)化生態(tài)空間布局為目標(biāo)，統(tǒng)籌自然生態(tài)系統(tǒng)完整性與聯(lián)通性、鄉(xiāng)村肌理格局及基層群眾對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的需求，優(yōu)化生態(tài)空間布局、推進(jìn)一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)、打造宜居宜業(yè)農(nóng)村人居環(huán)境。  

 4. 特色整治：為充分發(fā)揮全域土地綜合整治平臺作用，各地可結(jié)合實際拓展整治內(nèi)容，挖掘農(nóng)耕文明元素與鄉(xiāng)村民居特色，保護(hù)歷史文化與鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)韻，依托優(yōu)勢資源稟賦強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。

農(nóng)耕文明傳承：通過保護(hù)農(nóng)耕文化遺產(chǎn)、加強(qiáng)風(fēng)貌管控等措施，推動農(nóng)耕文明傳承發(fā)展，注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕元素與民居特色，保護(hù)田園風(fēng)光，留住鄉(xiāng)愁記憶。

歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)：整治過程中需注重歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，統(tǒng)籌其與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、文化旅游建設(shè)的空間布局關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入支持：以鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源為基礎(chǔ)，以完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心，發(fā)掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗、健康養(yǎng)老等功能價值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（三）全域土地綜合整治實施程序

實施程序一般包括省級整體部署、市級過程監(jiān)管、縣域統(tǒng)籌謀劃、實施方案編制與報批、項目管理等環(huán)節(jié)，全程需保障監(jiān)測監(jiān)管與公眾參與。   

1. 省級整體部署：制定實施意見、統(tǒng)籌工作安排、完善工作機(jī)制、審批實施方案、加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。  

 2. 市級過程監(jiān)管：審批實施方案、強(qiáng)化實施管理、審核竣工驗收。  

 3. 縣域統(tǒng)籌謀劃：開展調(diào)查分析、確定目標(biāo)任務(wù)、劃分實施單元、明確實施時序、加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。  

 4. 實施方案編制與報批：確定整治區(qū)域、編制實施方案、履行報批程序、加強(qiáng)規(guī)劃銜接。其中，縣級人民政府需將征求意見后的實施方案逐級報省級自然資源主管部門批準(zhǔn)，省級部門組織聯(lián)合審查，符合要求的予以批復(fù)。   

5. 項目管理：包括項目立項審批、組織實施、竣工驗收、后期管護(hù)。全域項目驗收分為子項目驗收與整體驗收：子項目竣工后由縣級政府組織驗收；整體驗收由市級主管部門組織，報上級評估，不合格的限期整改。驗收后按要求上圖入庫，驗收標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于其他類型項目。 

 三、實施方案的編制

（一）一般規(guī)定

全域土地綜合整治需以實施單元為單位編制實施方案，以國土空間規(guī)劃為基本依據(jù)，在縣域統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，以底線要求為前提、功能利用為導(dǎo)向，以最新年度國土變更調(diào)查成果為工作底圖，合理提出空間布局優(yōu)化措施，明確整治目標(biāo)、內(nèi)容、項目安排、資金保障及實施期限等。方案需達(dá)到可行性研究深度，充分征求群眾意見，并按規(guī)定報批。  實施方案編制可對應(yīng)規(guī)劃調(diào)整：《全域整治工作的意見》（自然資發(fā)〔2024〕149號）要求方案與國土空間規(guī)劃銜接，涉及規(guī)劃修改的需經(jīng)法定程序批準(zhǔn)；《全域?qū)嵤┲改稀罚ㄗ匀毁Y辦發(fā)〔2024〕57號）指出方案需與詳細(xì)規(guī)劃或“通則式”要求銜接，可同步編制，涉及規(guī)劃修改的需依法批準(zhǔn)。  全域土地綜合整治項目并非必須編制村莊規(guī)劃。《全域土地綜合整治實施指南(試行)》明確：無需編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；若鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃已足夠詳細(xì)，也可不單獨(dú)編制實用性村莊規(guī)劃。

（二）合理確定整治區(qū)域

在縣域統(tǒng)籌與深入調(diào)查基礎(chǔ)上，綜合考慮整治必要性、資源稟賦、工作基礎(chǔ)、政府財力、群眾意愿等因素，可將需通過拆舊建新、整理復(fù)墾、零星開發(fā)、修復(fù)治理等工程實現(xiàn)空間優(yōu)化的村莊，在取得村民支持及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會同意后，劃為整治區(qū)域。群眾不支持的村莊不得劃入。

（三）實施方案編制   

1. 補(bǔ)充調(diào)查分析     

補(bǔ)充調(diào)查：采取內(nèi)業(yè)與外業(yè)結(jié)合方式，對整治區(qū)域內(nèi)自然地理要素分布、土地利用狀況、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)資源、旅游資源、歷史文化資源及土地權(quán)屬等進(jìn)行核實更新與補(bǔ)充調(diào)查。

問題診斷：基于整體性、系統(tǒng)性原則，在補(bǔ)充調(diào)查基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)退化等方面開展問題識別診斷。

潛力評價：結(jié)合國土空間規(guī)劃、用途管制要求及經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展需求、群眾意愿等，全面評估農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等土地資源整治潛力。

 2. 明確整治目標(biāo)：在問題診斷與潛力評價基礎(chǔ)上，明確具體整治目標(biāo)，提出整治總規(guī)模、農(nóng)用地整治面積、建設(shè)用地整理面積、生態(tài)修復(fù)面積、新增耕地面積、新增永久基本農(nóng)田面積、建設(shè)用地減少面積等指標(biāo)，確保耕地與永久基本農(nóng)田質(zhì)量提升、布局優(yōu)化，永久基本農(nóng)田布局穩(wěn)定，生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)不降低。   

 3. 明確子項目安排：圍繞整治目標(biāo)與區(qū)域問題，確定農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等任務(wù)，將可獨(dú)立設(shè)計與預(yù)算管理的工程因地制宜確定為子項目，內(nèi)容相近的工程可打包實施。   

子項目類型：包括但不限于農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、特色文化保護(hù)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等。

子項目內(nèi)容：需明確項目名稱、主管部門、位置、規(guī)模、工程內(nèi)容、投資總額、資金來源、實施周期等。涉及耕地與永久基本農(nóng)田布局調(diào)整的，需明確調(diào)整前后數(shù)量、質(zhì)量與布局。

實施計劃：根據(jù)實施期限，統(tǒng)籌子項目布置與時間安排，明確分年度計劃，優(yōu)先實施補(bǔ)充耕地項目。可結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)融合需求，導(dǎo)入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成市場化運(yùn)作模式。

4. 投資估算與資金籌措：根據(jù)子項目安排，結(jié)合整治類型、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與期限，采用單位面積投資標(biāo)準(zhǔn)比較、案例分析等方法，參照國家、行業(yè)、地方投資定額進(jìn)行估算。   

5. 方案編制要點(diǎn)：

建設(shè)條件：包括實施單元基本情況、土地利用情況、規(guī)劃依據(jù)、公眾參與及權(quán)屬調(diào)整意愿。

分析評價：涵蓋問題診斷、潛力分析、風(fēng)險評估、權(quán)益保障論證。

整治目標(biāo)與內(nèi)容：明確整治目標(biāo)及農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局的具體內(nèi)容。

永久基本農(nóng)田調(diào)整：說明調(diào)整必要性、擬調(diào)出/調(diào)入地塊情況及預(yù)期成效。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化：說明調(diào)整必要性、擬調(diào)入/調(diào)出地塊情況及預(yù)期成效。

生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)充劃入：說明新增生態(tài)空間基本情況、劃入必要性及預(yù)期成效。

土地權(quán)屬調(diào)整：包括權(quán)屬現(xiàn)狀、調(diào)整類型、范圍、涉及主體、原則、方法、時間安排及公示、異議處理情況。

子項目及實施計劃：確定子項目清單與分年度實施計劃。

增減掛鉤：包括項目基本情況、拆舊地塊選址、安置情況、指標(biāo)及收益返還情況。

投資與資金：涵蓋投資估算、資金籌措、平衡分析。

效益分析：分析社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益。

實施保障：說明組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)制等保障措施。

其他材料：包括現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、數(shù)據(jù)庫、矢量坐標(biāo)、評審意見、群眾意見等。 

6. 多方參與機(jī)制：實施方案需廣泛征求發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門及利益相關(guān)方意見，充分聽取村民建議，綜合修改完善。

（四）實施方案報批

縣級人民政府需將實施方案逐級報省級自然資源主管部門批準(zhǔn)，涉及其他部門職責(zé)的需征求同級意見。省級自然資源主管部門組織相關(guān)部門及專家聯(lián)合審查，通過后予以批復(fù)。經(jīng)批準(zhǔn)的方案是項目設(shè)計、實施、驗收、監(jiān)管的依據(jù)，需及時公布并在整治區(qū)域長期公開。

（五）審查要點(diǎn)及要求   

1. 規(guī)劃符合性：是否符合國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃或鄉(xiāng)村“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定。  

2. 永久基本農(nóng)田：調(diào)整規(guī)模原則上不超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定面積的5%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)調(diào)整需符合政策要求。   

3. 耕地整治：新增耕地面積原則上不少于原有面積的5%，平均圖斑面積上升，調(diào)入地塊平均坡度不大于調(diào)出地塊。   

4. 建設(shè)用地整理：總面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模不突破。

5. 建設(shè)用地指標(biāo)：優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地需求，剩余為增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，可在省域內(nèi)有償調(diào)劑。

6. 集體經(jīng)營性建設(shè)用地：允許將零星存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地入市。

 7. 生態(tài)保護(hù)修復(fù)：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，對達(dá)到一定規(guī)模的生態(tài)修復(fù)主體，允許依法取得自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

 8. 負(fù)面清單審查：核查是否存在負(fù)面清單所列情形。

四、主要資金來源分析

全域土地綜合整治資金主要來源于中央財政補(bǔ)貼、中央預(yù)算內(nèi)投資、一般債、專項債、政策性金融機(jī)構(gòu)融資及社會資本等。其中，專項債占比約60%，中央預(yù)算內(nèi)資金與地方財政資金占比約10%，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)建設(shè)；政策性機(jī)構(gòu)融資占比約20%，聚焦產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)（如生產(chǎn)加工、技術(shù)開發(fā)）；社會資本占比約10%，主要參與運(yùn)營環(huán)節(jié)。

（一）地方政府專項債資金  發(fā)行條件包括：   

1. 項目合規(guī)性：納入地方國土空間規(guī)劃，符合“三區(qū)三線”管控要求；編制完備實施方案，經(jīng)公示并取得村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。

2. 資金與收益：明確自有資金及其他融資渠道；項目預(yù)期收益穩(wěn)定，可通過土地出讓、指標(biāo)交易、運(yùn)營收益等覆蓋本息。

3. 實施主體：一般由政府授權(quán)平臺公司或資質(zhì)企業(yè)作為主體，涉及社會資本的需明確權(quán)利義務(wù)。   

4. 申報材料：提供可研及批復(fù)、用地文件、實施方案（含績效評估）、財務(wù)評估報告、法律意見書等。

（二）銀行貸款資金  貸款條件通常包括：   

1. 項目要求：納入國土空間規(guī)劃，有省級自然資源部門批準(zhǔn)的實施方案；預(yù)期收益穩(wěn)定，可覆蓋貸款本息。  

2. 主體資質(zhì)：借款人需為獨(dú)立核算的企業(yè)法人或符合條件的事業(yè)單位法人，新設(shè)法人控股股東信用評級需達(dá)標(biāo)；信用狀況良好，評級通常在A級（含）以上。

3. 其他條件：具備一定比例自有資金并明確到位計劃；提供土地抵押、第三方保證等擔(dān)保措施。

（三）財政性資金  可統(tǒng)籌整合多部門資金，包括：

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、“小田并大田”專項補(bǔ)貼等；

自然資源部門：占補(bǔ)平衡指標(biāo)獎勵、土地復(fù)墾費(fèi)返還等；

水利部門：小型農(nóng)田水利設(shè)施補(bǔ)助、水資源費(fèi)補(bǔ)償?shù)龋?nbsp;

林業(yè)部門：生態(tài)修復(fù)獎補(bǔ)、生物多樣性保護(hù)基金等。  建議通過跨部門協(xié)作機(jī)制系統(tǒng)化申報政策性資金。

（四）社會資本

《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》支持民營經(jīng)濟(jì)參與國家重大工程，社會資本一般以“投資人+EPC”或“投資人+EPC+O”模式參與項目。

五、組織管理與模式創(chuàng)新

全域土地綜合整治由縣級人民政府統(tǒng)籌謀劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及行業(yè)主管部門（發(fā)展改革、財政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等）聯(lián)合實施，需農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等多元主體參與。

 1. 牽頭主體：

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：由縣（區(qū)）自然資源主管部門牽頭，聯(lián)合多部門成立專項工作組，負(fù)責(zé)政策協(xié)調(diào)與監(jiān)督考核。

實施主體：成立縣級國有平臺公司作為總法人，下設(shè)子項目公司（可引入社會資本合作），具體負(fù)責(zé)工程實施。   

 2.群眾參與機(jī)制：保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，運(yùn)用村民議事機(jī)制征求意見，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。具備條件的村莊建設(shè)項目，可由村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織作為項目法人，鼓勵群眾直接參與實施。   

 3.重慶九龍坡銅罐驛鎮(zhèn)試點(diǎn)案例：

2021年，銅罐驛鎮(zhèn)項目成為自然資源部試點(diǎn)。鎮(zhèn)政府在英雄灣村組建“一心四部聯(lián)合社”，成立鄉(xiāng)村振興服務(wù)中心，下設(shè)房宅合作部、土地合作部、信用合作部、消費(fèi)合作部，分別探索閑置農(nóng)房利用、土地制度改革、內(nèi)置金融改革、供銷改革。  六、主要注意事項與風(fēng)險提示

2025年全域土地綜合整治需聚焦規(guī)劃統(tǒng)籌、政策集成、資金創(chuàng)新、部門協(xié)作、生態(tài)優(yōu)先、公眾參與六大維度與整治單元協(xié)調(diào)、權(quán)屬調(diào)整優(yōu)化、基層能力提升、政策協(xié)同深化四大方向，構(gòu)建“縣域統(tǒng)籌+鄉(xiāng)鎮(zhèn)落地”高效實施體系，保障項目落地見效，支撐糧食安全與鄉(xiāng)村振興。

（一）規(guī)劃統(tǒng)籌

1. 風(fēng)險表現(xiàn)：專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃不同步，縣級規(guī)劃缺乏操作性；整治單元劃分不合理，跨區(qū)域協(xié)調(diào)困難。

2. 防控措施：強(qiáng)化規(guī)劃融合，建立“規(guī)劃-實施-評估-優(yōu)化”閉環(huán)；科學(xué)劃定單元，結(jié)合地理條件與群眾訴求，避免“一刀切”，制定分階段實施計劃。

（二）政策集成

1. 風(fēng)險表現(xiàn)：政策碎片化，社會資本參與度低；指標(biāo)交易機(jī)制不健全，流動性差。

2. 解決思路：建立《全域整治政策工具包》，整合土地調(diào)整、指標(biāo)交易等政策；允許社會資本通過指標(biāo)交易收益分成、減免稅收、獲取長期土地經(jīng)營權(quán)等方式參與；構(gòu)建省級指標(biāo)交易平臺，探索跨區(qū)域調(diào)劑與“指標(biāo)質(zhì)押貸款”模式。

（三）資金創(chuàng)新   

1. 核心問題：資金缺口大，財政依賴度高，社會資本參與不足。

2. 解決思路：拓展專項債、低息貸款等政策性金融工具；創(chuàng)新“整治+產(chǎn)業(yè)”捆綁開發(fā)模式，通過指標(biāo)交易、產(chǎn)業(yè)收益反哺項目；整合涉農(nóng)資金，引導(dǎo)村集體以土地經(jīng)營權(quán)入股。

（四）部門協(xié)作

1.核心問題：跨部門協(xié)調(diào)不足，考核指標(biāo)沖突，驗收標(biāo)準(zhǔn)不一，收益分配爭議。

2. 解決思路：建立“縣級領(lǐng)導(dǎo)小組-鄉(xiāng)鎮(zhèn)專班-村級監(jiān)督小組”三級聯(lián)動機(jī)制；統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與驗收流程；搭建數(shù)字化協(xié)同平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與公眾監(jiān)督。

（五）生態(tài)優(yōu)先 

1.主要問題：耕地保護(hù)與生態(tài)修復(fù)矛盾，重數(shù)量輕質(zhì)量，機(jī)械化開發(fā)破壞生態(tài)格局；鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)人才，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。   

2.解決思路：開展生態(tài)本底評估，科學(xué)設(shè)計田塊；加強(qiáng)基層技術(shù)培訓(xùn)，引入第三方機(jī)構(gòu)，制定全域整治技術(shù)導(dǎo)則。

（六）公眾參與

1. 主要問題：信息不對稱，參與渠道狹窄；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊，權(quán)屬調(diào)整程序不規(guī)范。

2. 解決思路：通過村民會議、數(shù)字化平臺普及政策；公示規(guī)劃與權(quán)屬調(diào)整方案，采用“協(xié)議+公示”確保補(bǔ)償公平，引入司法公證保障程序合法。