盤活農村存量、低效建設用地，并規范節余指標的產生與流轉，是優化國土空間布局、促進城鄉要素流動、支持鄉村振興的關鍵舉措。這一過程涉及規劃、實施、交易和監管等多個環節，需要系統性的政策設計和規范操作。

一、 實施路徑：以全域土地綜合整治為平臺，多模式盤活存量

盤活農村存量、低效建設用地，并非簡單的拆除重建，而是在國土空間規劃引領下，通過系統性整理，實現土地資源的優化配置和高效利用。

以全域土地綜合整治為系統性平臺：全域土地綜合整治是統籌推進農用地、建設用地整理和生態保護修復的系統性工程。在建設用地整理方面，其核心目標是統籌開展農村零散、閑置、低效建設用地整理盤活，提升土地資源配置效率和節約集約利用水平。這通常與城鄉建設用地增減掛鉤政策緊密結合，將拆舊復墾與建新安置打包審批、統籌實施。

探索多元化的盤活模式：根據土地性質和規劃用途，主要存在以下幾種盤活路徑：

城鄉建設用地增減掛鉤：這是最核心的政策工具。通過對農村閑置宅基地、廢棄工礦用地等低效建設用地進行拆舊復墾，產生建設用地節余指標（即“增減掛鉤指標”），該指標可用于城鎮新區建設，從而實現城鄉建設用地布局的優化。實施中需充分尊重農民意愿，保障其合法權益。農村集體經營性建設用地入市：對于符合國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途的存量集體建設用地，可通過整治歸并后，直接入市交易。例如，海鹽縣在試點期間完成了多宗農村集體經營性建設用地入市，有效提高了土地利用效益。昌吉州奇臺縣作為試點，也明確了入市條件、范圍、方式等關鍵環節，推動了集體經營性建設用地入市交易。低效用地再開發：針對“多圈少建、圈而不建”等城鎮低效工業用地，可通過政府引導、市場運作的方式進行再開發。例如，上海松江案例將毗鄰居住區的低效工業廠房改造為科技園。這雖主要針對城鎮，但其理念對農村產業用地盤活亦有借鑒意義。就地合理利用與功能置換：對于整理出的建設用地，在符合規劃的前提下，優先用于保障農村村民住宅、鄉村基礎設施、公共服務設施和產業融合發展用地。例如，平泉市規定，騰退的宅基地可優先安排給符合條件的村民使用，或用于村內公共設施與公益事業建設。

二、 節余指標的產生：規范程序與嚴格驗收

節余指標的產生是盤活工作的核心產出，必須嚴格規范，確保真實、合規。

規范項目立項與實施：節余指標產生于經批準的增減掛鉤或土地整治項目。項目立項需由縣級人民政府統籌，自然資源部門確定選址和規模，編制實施方案。實施方案需充分考慮自然資源條件，拆舊復墾方向應與周邊地類相一致。項目立項前，必須完成土地權屬調查，確保權屬清晰無爭議。

明確拆舊復墾方向與質量：拆舊復墾應堅持“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則。對于擬產生跨省域調劑指標的項目，復墾方向須為可長期穩定利用的耕地，并與周邊農田整體規劃、綜合配套。這確保了補充耕地的質量，避免“濫竽充數”。

嚴格驗收與指標確認：拆舊復墾工程完成后，由縣級政府組織自然資源、農業農村等多部門進行初驗。初驗合格后，申請盟市（地級市）級自然資源部門組織整體驗收。驗收合格后，將項目區矢量數據納入國家增減掛鉤在線監管系統備案，確保“圖、數、實地”一致，此時節余指標才正式產生并可交易。

三、 節余指標的流轉：市場化交易與收益分配

規范指標的流轉，是實現土地價值、反哺農村的關鍵。

建立分級交易平臺與市場機制：節余指標交易通常在省、市兩級平臺進行。例如，嘉興市設立了市、縣兩級節余指標交易平臺，指標優先在縣級平臺交易，一定期限內未成交的可轉至市級平臺。交易應通過招標、掛牌、拍賣等公開競爭方式進行。昌吉州則通過建立健全土地二級市場，為低效用地流轉提供平臺。

明確交易主體與價格形成機制：節余指標的出讓方通常是實施整治項目的村集體或鄉鎮政府。申購方則是有用地需求但計劃指標不足的縣（市、區）政府、鎮政府或各類開發區管委會。交易價格實行基準價指導制度，綜合考慮項目實施成本、耕地開墾費、市場供求等因素確定，不得低于基準價。例如，內蒙古自治區對跨縣域調劑指標規定了旱地、水澆地/水田、林地/草地等不同地類的最低保護價。

規范收益分配與使用方向：這是保障農民權益的核心。節余指標交易收益必須專項用于農村土地整治、新農村建設、農戶補償獎勵、后續產業扶持等。具體分配上：若出讓人為村集體，基準價部分應全額返還村集體；溢價部分可由村鎮兩級共享。平泉市規定，土地整治收益歸村股份經濟合作社所有，并需建立財務專賬，公開資金使用情況。河北省也強調，調劑資金要用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

四、 風險防控與權益保障：堅守底線與強化監管

為確保盤活工作健康有序，必須嚴守政策底線，強化全程監管。

嚴守政策與規劃底線：所有整理活動必須在國土空間規劃確定的“三區三線”管控規則下進行，不得擅自突破生態保護紅線、永久基本農田等底線。拆舊復墾為耕地的地塊，坡度須在25度以下，并在生態保護紅線范圍外。

充分保障農民合法權益：整個過程中必須堅持農民主體地位。項目立項、新村選址、安置方式、收益分配等重大事項，應由農村集體經濟組織通過民主程序自主決定。要堅決維護農民宅基地使用權等不動產權利，在拆舊建新中妥善安置群眾生產生活。長治市在已廢止的指導意見中曾明確，綜合整治項目的申報主體是農民集體，項目實施中的重大事項由農民集體自主決定，這一精神在現行政策中依然被強調。

強化全過程監管與服務：自然資源部門需加強對項目立項、實施、驗收和后期管護的全過程監管。利用衛星遙感、無人機巡查等技術手段進行動態監測。同時，要優化政務服務，例如昌吉州制定措施，對重大項目用地保障實行“一清單、一專班、一聯動”工作機制，提升審批效率。此外，需建立健全節余指標交易市場的動態監管機制，防止指標重復流轉、超規模交易。

總結而言，通過建設用地整理盤活農村存量土地并規范指標流轉，是一個“整治生成指標—市場交易指標—收益反哺農村”的閉環。其成功關鍵在于：規劃引領、農民自愿、程序規范、市場運作、收益共享。這不僅能有效破解城鎮發展用地瓶頸，更能為鄉村振興注入寶貴的資金和空間要素，最終實現城鄉融合、共同富裕的目標。