01 引言

全域土地綜合整治是黨中央、國務院站在生態文明建設全局高度作出的重大戰略部署，是推動鄉村振興、促進城鄉融合發展的重要抓手。自2019年自然資源部啟動試點以來，全國已累計實施300余個試點項目，覆蓋1000余個鄉鎮，在解決農田碎片化、村莊空心化、生態退化等問題方面取得了顯著成效。

隨著實踐深入，項目融資渠道收窄、政策協同不足、產業導入乏力等瓶頸逐漸顯現。2024年12月，自然資源部印發《全域土地綜合整治實施指南（試行）》（以下簡稱《指南》），明確“城鄉建設用地增減掛鉤指標和補充耕地指標收益等不得直接作為貸款的還款來源”，這一規定標志著整治模式將迎來從“土地指標交易驅動”向“產業運營增值驅動”的重大轉型。本文系統分析當前全域土地綜合整治的核心矛盾，梳理多部門政策工具包，探索以政策疊加賦能、以產業長效運營實現項目可持續發展的路徑。

02 正文

一、全域土地綜合整治的實踐困境與核心矛盾

全域土地綜合整治以“田、水、路、林、村、礦”全要素統籌為核心，旨在通過農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護等工程，實現“空間優化、產業升級、生態改善、農民增收”目標。但在政策執行與項目落地中，以下矛盾尤為突出：

（一）資金供需失衡：“指標收益依賴癥”遭遇政策收緊

傳統模式下，全域土地綜合整治的資金平衡高度依賴城鄉建設用地增減掛鉤指標和補充耕地指標的交易收益。然而，這種依賴正面臨政策收緊的挑戰。《指南》明確禁止將指標收益直接作為貸款還款來源，切斷了金融機構最認可的“硬擔保”。同時，指標跨區域流轉受“三區三線”管控約束，發達地區指標需求飽和，欠發達地區指標價值難以充分實現。

（二）政策協同不足：部門分割導致資源整合低效

全域土地綜合整治涉及國土空間規劃、耕地保護、生態修復、產業準入等多領域，需跨十余個部門協同。但當前政策存在“碎片化”特征：規劃銜接不暢，部分項目與國土空間規劃、村莊規劃未實現“多規合一”；資金使用分散，不同部門的資金分屬不同管理體系，難以統籌使用；審批流程冗長，部門間信息共享不足，導致項目前期準備周期過長。

（三）產業導入乏力：“重整治、輕運營”導致可持續性差

部分地區將整治視為“工程建設”，重短期投入、輕長期運營，導致“整治完成即閑置”。主要表現為產業基礎薄弱，整治后的土地缺乏高附加值產業支撐；市場主體參與度低，社會資本因回報周期長、風險高而持謹慎態度；運營機制缺失，村集體與市場化主體權責不清，收益分配機制不完善。

（四）農民權益保障：利益聯結機制有待完善

盡管政策強調“農民主體地位”，但實踐中農民參與仍存在不足。部分地區項目規劃未充分征求農民意見，導致整治后土地用途與農民需求脫節；土地整治后，農民通過土地流轉獲得的租金收益有限；整治釋放的勞動力未與項目運營有效銜接，缺乏技能培訓導致就業困難。

二、多重政策疊加：多部門協同支持的政策工具包

針對全域土地綜合整治的痛點，國家各部門已出臺系列政策，形成覆蓋“規劃引導、資金支持、產業賦能、生態保障、金融創新”的政策體系。

（一）規劃引領：構建“多規合一”的空間治理框架

自然資源部《指南》強調，全域土地綜合整治應以國土空間規劃為依據，在一定區域范圍內統籌推進農用地整治、建設用地整理和生態保護修復。各地在實施中應堅持規劃先行，將整治目標任務、空間布局等納入國土空間規劃“一張圖”。

（二）資金保障：建立“財政+金融+社會”多元投入機制

政策鼓勵通過財政支持、金融支撐、社會投入等多渠道落實整治資金。金融機構推出了針對土地綜合整治的專項貸款產品，并允許以整治后形成的經營性資產作為抵押。同時，鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復。

（三）產業賦能：推動“土地整治+”融合發展

政策支持整治后土地發展設施農業、智慧農業、農產品初加工等產業，允許利用整治后的閑置宅基地發展鄉村旅游、養老托育等新業態。通過挖掘當地資源稟賦，強化鄉村產業建設導入，推動鄉村產業提質升級。

（四）生態與文化保護：筑牢綠色發展底線

生態保護方面，支持生態保護紅線內零星耕地、永久基本農田、建設用地逐步退出并恢復為生態功能用地。文化保護方面，注重歷史文化遺產保護，統籌歷史文化遺產保護與鄉村振興、生態保護修復等空間布局關系。

（五）農民權益保障：強化利益聯結機制

《指南》明確提出堅持人民至上、共建共享原則，充分尊重群眾意愿，對于群眾反對意見強烈的堅決不干。甘肅省的管理辦法進一步規定，鼓勵群眾全流程參與整治范圍確定、實施方案編制，項目實施、驗收和后期管護。

三、破局之道：以產業長效運營實現投資回報平衡

《指南》禁止指標收益直接還款后，全域土地綜合整治需從“土地要素驅動”轉向“產業運營驅動”，通過“整治-產業-收益-反哺”的閉環模式，實現可持續發展。

（一）精準定位整治方向：與區域產業規劃深度融合

整治前需開展區域產業潛力評估和市場需求評估，結合國土空間規劃，明確當地優勢產業。例如，長三角地區可重點發展“智慧農業+鄉村研學”，成渝地區可聚焦“生態文旅+預制菜加工”，東北地區可主攻“黑土地保護+有機糧食種植”。

（二）創新土地整治模式：以“存量盤活”釋放發展空間

建設用地整理方面，可通過村莊拆舊復墾，將零散的建設用地集中到產業集聚區，用于建設經營性設施。農用地整理方面，通過田塊歸并、土壤改良等，打造集中連片的優質耕地，流轉給農業龍頭企業發展高附加值農業。

（三）構建“政府+企業+村集體+農民”合作機制

應明確各方角色：政府負責規劃審批、政策支持和基礎設施建設；企業負責產業投資和運營管理；村集體作為土地流轉的中間方，整合農民土地經營權；農民通過土地入股、務工就業等方式參與項目，分享全產業鏈收益。

（四）探索“整治+”復合產業模式

可發展“整治+現代農業”，依托整治后的優質耕地發展高附加值農業； “整治+鄉村旅游”，利用生態資源和文化資源開發休閑農業、研學旅行等項目；“整治+鄉村工業”，發展農產品初加工、手工藝品制造等勞動密集型產業；“整治+數字經濟”，建設農村數字基礎設施，發展農村電商、智慧物流等新業態。

（五）強化金融與社會資本協同

用好政策性金融工具，積極申請專項貸款產品；吸引社會資本參與，通過PPP模式等引導國企、民企投資整治項目；創新金融產品，推廣“土地整治+保險”模式，探索“收益權質押”貸款，拓寬融資渠道。

03 結論

全域土地綜合整治是破解城鄉二元結構、推動鄉村振興的關鍵舉措。面對《指南》帶來的政策調整，需跳出“土地指標依賴”的傳統思維，通過多重政策疊加賦能，構建“規劃引領、資金多元、產業長效、權益共享”的新發展模式。

未來，隨著各部門政策的協同落地和產業運營能力的提升，全域土地綜合整治將從“工程建設項目”升級為“城鄉融合發展平臺”，真正實現“整治一片、提升一片、富裕一片”的目標。通過堅持人民至上、規劃先行、實事求是的原則，全域土地綜合整治必將為全面建設社會主義現代化國家提供堅實的土地支撐。